[22] 参见中国国民党中央委员会党史委员会编：《总统蒋公思想言论总集（卷十）》，中国国民党中央委员会党史委员会恭印1984年版，第38页。

由于合宪性审查工作刚刚起步，当下合宪性审查工作的重点首先应当立足于理清楚到底哪些对象可以纳入合宪性审查的范围，法理和制度上的理由是什么等等。在制度上唯一可行的办法就是充分发挥全国人大及其常委会自身内部监督机制的作用，特别是发挥全国人大宪法和法律委员会在保证法律合宪性方面的作用。

对于全国人大宪法和法律委员会来说，在协助全国人大及其常委会履行宪法实施监督职能的过程中，最重要的工作就是要依法对那些提请合宪性审查的对象进行认真审查并作出相应的处理意见供全国人大及其常委会作为决策参考。⑤彭真同志上述观点后来在解释现行宪法的具体内涵时影响很大，形成了全国人大及其常委会制定的法律是宪法的具体化的学术思想。⑥韩大元在《从法律委员会到宪法和法律委员会：体制与功能的转型》一文中指出：为了有效衔接相关职权，更名后的宪法和法律委员会应通过一定的机制与程序，严格区分合宪性审查与合法性审查、宪法问题与法律问题之间的界限，抓紧建立健全合宪性审查的配套程序与机制。由全国人民代表大会制定的只有《国务院组织法》第1条规定：中华人民共和国国务院组织法，根据中华人民共和国宪法第48条第2款制定。宪法作为根本法，其基本的制度功能就是规范国家权力、保障公民权利，但权利与权力都是价值概念，带有很强的抽象色彩，并没有与具体的法律上的利益直接相对应。

参见田伟：《宪法和法律委员会规范合宪性审查的程序类型》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。本文从我国现行宪法、立法法等法律的具体规定出发，结合合宪性审查的法理，详细探讨，如果要启动对法律的合宪性审查程序和机制，究竟如何在制度上加以运作等与合宪性审查实际工作密切相关的理论问题，为全国人大宪法和法律委员会更有效地推进合宪性审查工作提供明确的法理依据和指引。[30] 参见周庆智：《权威主义基层治理---以深圳罗湖质量党建为例》，《求实》2016年第10期。

[20] 参见上海商务印书馆编译所编纂：《大清新法令（1901-1911）》（点校本第十卷），何勤华等点校，商务印书馆2011年版，第169页。法治的国家宏观顶层设计则是改革话题，此乃是加强党建以此树立政治权威引领国家改革的应有之义。家训作为早期家族法规中最温和的规约形式，其目的是以儒家仁、义、礼、智、信等伦理道德原则加强对家族成员的道德束缚和思想控制。如果准确理解了前已述及的加强党建与基层自治的关系，也就不难理解我国基层党组织与居（村）委会等组织的关系，以及相应的社区居（村）委会、业主委员会、许多基层社会组织等现有产生方式的多元化、灵活性。

1982年《宪法》将乡（镇）作为一级政府，同时赋予了村委会基层群众性自治组织的法律地位。另一方面，借鉴国内外经验教训，通过加强党建填补基层治理在社会转型期的某些真空地带。

[13]虽然案件进入了官府诉讼程序，但在官方意志下没有走完这一程序，而是转向民间，通过非诉讼、非官府判决形式解决，这其中官府衙门、民间力量、民间习俗等都发挥了影响，而不仅仅只有官府衙门在起作用。1978年改革开放至今，农村经历了人民公社解体、乡级政权重建以及村级自治不断发展的三个时期。城乡基层治理重心在社区，我国应当将社会治理所需求的人财物下沉到基层，实现基层社会治理主体的权责利统一，充分调动不同主体参与社会治理的积极性。这样做的理由主要在于：在社会转型期，在以加强党建组织和引领基层治理改革的大背景下，一方面，诸如居（村）委会、业主委员会、社会组织等均具有发展的阶段性特征。

[17]为此，清廷专门于1909年制定《城镇乡地方自治章程》加以规范。从 1957 年下半年开始的人民公社化运动确立了三级所有、队为基础、政社合一的农村管理体制。改革开放以前，国家对基层社区采用的是高度行政化的管理模式。[3] 可见，传统乡村治理并非官府统治的化外之地，中央王朝对于乡村自治的默许非为自愿而是不能。

（一）加强党建与基层自治的关系 改革开放以来，尤其随着我国进入全面深化改革的社会转型期，城乡基层社会结构正在发生巨大变迁。[12]清代官批民调制度是对州县官以官批民调方式处理辖区纷争这一重要施政选择的固定化和程序化。

1927年，南京国民政府开始走上中国的历史舞台。即使在西方发达国家诸多情形下，许多政党往往也需要加强党的政治建设，以及对基层社会的影响与渗透，以便在政党政治和基层选举中获得民意和掌握执政主动权。

[9]当然，在充分挖掘本土法治资源的同时，尤其要适情应时地引导、促成传统乡规民约的现代价值转换。[24] 参见彭正德：《新中国成立初期合作化中的政治动员与农民认同——以湖南省醴陵县为例》，《中共党史研究》2010年第5期。主要体现在以下几个方面：（1）乡村管理主体多为社群体系内部的乡贤、乡绅等，具有自治体内部成员和官府认可的双重属性。一方面，通过加强党建组织和引领基层治理改革的顶层设计。2、民国时期 1919年，北洋政府启动了新一轮地方自治改革运动，颁行了《县自治法》，以此指导县域以下的自治改革运动。唯有如此，方能更好地理解和把握中国基层社区治理现代转型的改革路径依赖和发展趋势。

对此，有学者将其概括为国权不下县以及自治靠伦理。[2] 周庆智：《基层社会自治与社会治理现代转型》，《政治学研究》2016年第4期。

[4] 参见[美]黄宗智：《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。然而，随着两千多年的封建帝制解体，新的社会控制秩序又尚未形成时，很容易造成权力真空，地方军阀势力兴起，而这场地方自治改革则很容易成为地方军阀对抗中央政府的工具，造成整个基层社会的混乱与无序。

[5] 参见费孝通：《中国士绅》，三联书店2009 年版，第62-73页。[7]与县域以上中央绝对支配下层级严密、体系架构治理格局相比，传统乡村组织体系呈现出半官方的特点。

党建引领并以此推动自治、法治、德治的三治融合已经成为我国基层社区治理的普遍做法，并也进行了许多卓有成效的探索与实践，但也由此产生了一些困惑或歧义。自中华人民共和国成立至改革开放前的近三十年，广大农村地区先后经历了土地改革、互助合作化运动以及人民公社化运动三个发展阶段。作者简介：李昌庚，中国人民大学法学博士，南京晓庄学院教授，南京师范大学中国法治现代化研究院研究员。根据南京市民政局印发的《关于进一步加强社会组织党建工作的实施办法》规定，社区社会组织建立党建工作指导站，探索建立社会组织党建工作考核激励机制等。

（三）居（村）委会与村民小组理事会、村（居）务监督委员会等组织的关系 从法律层面来看，居（村）委会是基层社区法定自治组织。对此，英国等许多历史传统国家早期也存在过这种现象。

因为这些居（村）民自治议事机构或组织形式基本上都由居（村）民自主选举、自由协商、自主决定，真正起到了基层自治作用，从而弥补了居（村）委会在社会转型期某些方面的不足，也符合我国基层自治的立法精神及其社会发展趋势。[33]另一方面，也要充分考虑到居（村）委会产生过程中协商民主的必要性，比如基层党组织或街道的提名或推荐，以及基层党组织与居（村）委会合署办公及其交叉任职等。

段东升，南京师范大学法学院博士研究生。[28]1987年，《村民委员会组织法（试行）》的颁布将村民自治以法律形式正式确定下来。

（二）清末民国时期 1、清朝末期 清朝末期，随着鸦片战争、洋务运动等一系列事件发生，在西方政治思想文化的冲击下，晚清政府开始推行新政改革，我国开始进入艰难的现代化转型。中国当代基层社区治理早先更多具有政府主导特点，并逐渐转向国家引导，乃至在未来很长一段时期内主要呈现为混合模式。与此同时，我国作为后发型发展中国家，既面临着农村及其郊区城市化过程，也面临着发达国家正在经历的城市郊区化过程，处于城市郊区化和郊区城市化并进过程，因而会产生一些新的城市社会问题。比如加强党建与基层自治的关系、基层党组织与村（居）委会的关系、加强党建与法治的关系等。

即使在西方发达国家诸多情形下，许多政党往往也需要加强包括基层社区在内的组织建设，以及对基层社区的渗透和影响，以便在政党政治和基层选举的法治轨道内获得民意和掌握执政主动权。[5]比如明朝朱元璋结合自身经历，更加重视乡里自治，严禁官吏插手乡村的日常事务。

[14] 肖卜文，陈瑞来：《清代官批民调制度与基层社会治理》，《文史博览（理论）》2010年第11期。同样，业主委员会、许多社会组织均是市场经济环境下基层自治的重要载体。

党建引领不是超越于宪法和法律框架，而是进一步纳入法治轨道内运行。[13] 所谓官批民调，是指当案件进入官府诉讼程序，官府认为案件情节轻微，不值得传讯、审判，或认为事关亲族关系、伦理道德、社会风俗等，不便公开传讯，就会批令保甲、宗族、乡绅、行会等组织或人员进行调处，然后把调处结果回禀官府并销案，在这一过程中官府只进行原则性的指导并对调处结果予以确认，以使调处结果发挥效力。